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개헌, 정당마다 계산법 복잡한 속내

핵심은 선거구제 개편…치열한 밥그릇 싸움

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김범준 기자 2017-12-15


수십년간 이어져온 개헌논의가 다시금 수면위로 올라오고 있다. 지난 대선의 공약사항이었던 개헌에 대해 여당인 더불어민주당이 헌법 개정에 대한 의원총회를 잇따라 개최하는 등 이슈 띄우기에 나섰기 때문이다. 다만 자유한국당은 개헌에 사실상 부정적이고, 국민의당과 바른정당은 필요성에 공감하면서도 당내 상황이 어수선해 손을 놓고 있어 지지부진한 상황이다. 이같은 상황에도 불구하고 문재인 대통령의 공약대로 내년 6월 지방선거를 가정하면, 타임테이블이 다가오고 있어 국회 차원의 논의도 점차 활발해질 것으로 보인다.

 


개헌 속도내는 더불어민주당…의원총회 연이어 개최해

당내서 민감한 조항들 이견…큰 틀에서는 공감대 형성

‘지방선거·총선’과 연동 반대 자유한국당…참패 가능성

관심은 높으나 집안단속 여력 없는 국민의당·바른정당

 

▲ 현재 각 정당마다 개헌에 대한 입장이 달라 조율하기 쉽지 않아보인다. 왼쪽부터 김동철 국민의당 원내대표, 우원식 더불어민주당 원내대표, 정세균 국회의장, 김성태 자유한국당 원내대표. <사진=김상문 기자>

 

[사건의 내막=김범준 기자] 더불어민주당은 올해 내로 총 네차례의 개헌 의원총회를 개최한다. 그 첫 단추인 지난 12월12일 첫 의원총회에서는 기본권과 관련한 의견 조율이 이뤄졌으며, 헌법 전문에 5·18 민주화운동, 부마항쟁, 촛불혁명 등을 담는데 의견을 모았다.

    

개헌속도 민주당

 

자유한국당과의 견해차로 개헌특위와 정치개혁특위 모두 속도를 내지 못하는 상황에서 우선은 당 내부 의견을 정리하고 이를 바탕으로 향후 논의를 주도하겠다는 것이 민주당의 구상이다.

 

이날 오전 국회에서 우원식 원내대표 주재로 '헌법 전문·기본권'을 주제로 의총을 열었다. 민주당은 향후 올해 내로 ‘경제재정·지방분권’, ‘정당선거제도·사법’, ‘정부 형태’를 주제로 연속 의총을 이어갈 계획이다.

 

이날 의총은 개헌특위 위원인 권미혁 의원이 현재까지의 논의 상황을 의원들에게 보고하고, 이를 바탕으로 자유롭게 의원들이 의견을 개진하는 방식으로 진행됐다.

 

특히 헌법 전문에 ‘6·10 민주항쟁’·‘5·18 광주 민주화 운동’·‘촛불혁명’ 등의 정신을 포함하는 방안에 대해 공감대를 이뤘다고 강훈식 원내대변인이 설명했다.

 

민주당은 최근 개헌특위에서도 이런 방향으로 전문이 개정돼야 한다는 주장을 폈지만, 자유한국당 등 야당에서는 국민적 공감대가 먼저 만들어져야 한다며 반대하고 있어 논의는 진척되지 못하고 있다.

 

세종시를 행정수도로 명시하는 문제에 대해서는 헌법에 명시할 사안이 아니라 법률에 위임한다는 데에 공감대를 이뤘다고 강 원내대변인은 전했다.

 

기본권 강화 방안에 대해서도 다양한 의견이 나왔다. 의총에서는 헌법에 안전권·건강권 등 기본권 관련 조항을 신설하는 방안과 노인·장애인·청소년·아동 권리에 대한 국가 보호 의무를 강화하는 방안, 정보 기본권을 신설하는 방안 등이 논의된 것으로 알려졌다.

 

또 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 분리해 표현의 자유를 확대하는 방안, 환경권·보건권·주거권 강화 방안, 소비자 권리 강화 방안 등에 대해서도 공감대를 형성한 것으로 전해졌다.

 

기본권의 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대하는 방안, ‘근로’라는 단어를 ‘노동’으로 변경하는 방안에도 의견이 접근한 것으로 알려졌다.

 

다만 국민발안권 신설에 대해서는 이후 섬세한 논의가 필요하다는 의견이 나왔고 강 원내대변인은 전했다.

 

아울러 헌법상 ‘양성평등’이란 표현을 ‘성평등’으로 바꾸는 것이 적절한지에 대해서도 의견이 오간 것으로 전해졌다.

 

이처럼 다양한 쟁점이 거론되긴 했지만, 막상 이날 의원총회에는 의원들 절반가량이 불참하는 등 ‘맥빠진 의총’이 된 것 아니냐는 지적도 나왔다.

 

민주당 관계자는 “다수 의원이 외국에 나가 있다는 점, 권력구조 문제에 비해 기본권 문제에는 견해차가 크지 않다는 점 등에서 주목도가 덜한 것으로 보인다”고 설명했다.

 

실제로 당내에서는 정부형태·선거제 개편 등에서 민주당이 어떤 방침을 정하느냐가 이후 개헌 논의의 향배에 결정적 영향을 미칠 것이라는 관측이 나온다.

 

이와 관련해 정치개혁특위 위원장인 원혜영 의원은 “큰 방향으로써 분권형 권력구조에 대한 요구는 (당내에) 있는 것으로 안다”면서 “다만 대통령제를 중심으로 분권을 강화하느냐, 아니면 아예 정부형태를 혼합정부나 내각제로 가느냐에 대해서는 정확히 의견 수렴이 안 돼 있다”고 말했다.

 

우원식 원내대표는 내년도 예산안 통과 직후부터 “본격적인 개헌의 시간”이라며 “모든 당이 대선 당시 약속한대로 내년 지방선거와 동시 투표를 목표로 개헌안 마련에 속도를 높이고 방향을 결정할 때”라고 분위기를 띄웠다.

 

당 일각에서는 ‘캐스팅보터’인 국민의당이 개헌과 선거구제 개편에 당력을 집중하고 있는 만큼, 민주당으로서는 국민의당과의 원내 공조를 강화하기 위해서라도 논의에 적극적으로 나서야 하는 상황이라는 분석도 나온다.

 

실제로 민주당에서는 선거구제 개편을 바라는 국민의당과 공조해 한국당을 압박한다는 생각이다. 민주당 핵심 관계자는 “국민의당과 함께 한국당을 압박하는 것 외에 뾰족한 수가 없다”면서 “2월까지 개헌안을 마련하려면 한국당이 1월 말까지는 개헌 입장을 밝혀야 한다”고 말했다.

    

▲ 홍준표 자유한국당 대표는 지방선거와 총선을 연동하는 개헌에 대해 반대입장을 밝히고 있다. <사진=김상문 기자>

 

당내 이견 제기

 

이처럼 민주당은 선제적인 논의를 통해 향후 개헌 정국에서 주도권을 쥐겠다는 전략이지만 세부적인 각론에서 당내 의견이 다양해 당론을 정하는 것부터 순탄하게 진행되지는 않을 것으로 보인다.

 

현재 당내에서 의견이 가장 크게 엇갈리는 분야는 정부 형태 개편 등 권력 구조와 관련된 부분이다.

 

박근혜 전 대통령 국정농단 사태로 제왕적 대통령제의 폐단이 뚜렷이 드러난 만큼 대통령 권한을 분산해야 한다는 데에는 대체로 공감대가 형성돼 있다. 그러나 어떤 방식으로 대통령 권한을 분산할 것이냐에 대해서는 의견이 분분하다.

 

가장 무게가 실리고 있는 주장은 4년 중임 대통령제다. 제왕적 대통령제의 폐단은 제도의 문제가 아니라 권력의 오남용 문제라는 입장에서 대통령 권한을 제도적으로 분산하기보다는 '중간 평가' 성격의 중임제를 도입해 권력의 오남용을 견제하면 된다는 주장이다.

 

그러나 당내 비주류 의원들 사이에서는 이원집정부제(혼합정부제)를 통해 대통령 권한을 제도적으로 분산해야 한다는 목소리도 나온다. 대통령에게 과도하게 집중된 권한을 국회와 정당으로 옮겨와야 제왕적 대통령제의 폐단을 줄일 수 있다는 것이다.

 

단순히 대통령 권한을 분산하는 게 아니라 의원내각제를 도입해 대통령 권한을 최대한 축소해야 한다는 소수의 강경론도 존재한다.

 

기본권 분야에서도 각 의원별로 다양한 의견이 나오고 있어 중지를 모으기는 쉽지 않을 것으로 보인다.

 

기본권 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대하는 방향, 헌법 곳곳에 명시된 ‘근로’라는 단어를 ‘노동’으로 바꾸는 방향 등에 대해서는 대체로 공감대가 형성돼 있다. 그러나 각론으로 들어가면 의원들 간 견해 차가 뚜렷이 드러난다.

 

특히 “혼인과 가족 생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되고 유지되어야 하며 국가는 이를 보장한다”는 헌법 제36조 1항 규정에 대해서는 상당한 온도 차가 감지된다.

 

정춘숙 민주당 의원은 지난 1월 개헌특위 공청회에서 이 조항 중 ‘양성평등’을 ‘성평등’으로 바꿔야 한다는 의견을 공개적으로 밝힌 바 있다.

 

그런데 이런 주장에 대해서는 보수 기독교계를 중심으로 “동성혼을 조장하는 개헌”이라며 극렬한 반대 움직임이 보이고 있어 상당수 의원들은 이 문제와 관련해 공개적으로 입장을 밝히지 못하고 있다.

 

민주당은 갈리는 의견에 대해 여러 차례 논의를 통해 소속 의원들의 의견을 수렴하는 절차를 거쳐 국회 차원의 개헌 움직임에도 시동을 걸 방침이다.

    

▲ 대통령 권한 분산에 대한 개헌은 지난 30여년 동안 꾸준히 제기된 이슈다. <사진=KBS 뉴스 캡처>  

 

미적지근 야권

 

하지만 민주당의 계획과는 달리 개헌에 대한 야당 반응은 미적지근하다. 우선 자유한국당은 원내대표 경선과 그에 따른 당권 재편에 모든 신경이 쏠려있는 상황이다. 홍준표 대표가 개헌과 지방선거를 동시에 처리하는 것을 반대한 이후로, 한국당 소속 개헌특위 활동도 더욱 소극적이다.

 

국회 개헌특위 소속인 한국당 정용기 원내수석대변인은 통화에서 “나도 홍 대표와 마찬가지로 지방선거와 같이 하는 것은 맞지 않다고 본다”며 “선거와 묶어서 하면 선거 분위기에 휩쓸려 결정할 수 있다. 국민이 개헌에 집중할 수 있을 때 해야한다”고 말했다.

 

이어 “내용 면에 있어서도 가장 핵심인 권력구조 개편, 정부 형태에 관한 것을 미뤄놓고 기본권과 지방분권으로 개헌 이슈를 끌어가는 것은 다분히 선거공학적인 정략 차원”이라고 비판했다.

 

정부여당이 여론전으로 개헌을 밀어붙일 가능성에 대해서는 “국회 구성상 물리적으로 불가능하다”고 일축했다. 특히 “선거전략 차원에서 여당이 ‘개헌 대 반개헌’의 구도를 ‘개혁 대 적폐’로 매도하려 하고 있다. 정략적인 쇼를 하고 있다”고 강한 불신을 드러냈다.

 

이처럼 제1야당인 한국당이 개헌 논의에 부정적인 상황에서 국민의당과 바른정당은 아직 뚜렷한 움직임을 보이지 않고 있다.

 

국민의당은 다당제 확립을 위한 선거제도 개편이 반드시 필요하다는 입장이다. 김동철 원내대표는 “우리 당은 개헌에 대해서는 의원들 대부분이 동의하고 있는 상태”라며 “선거제도 개편을 포함시켜서 한국당과도 진지하게 대화하면 접점이 찾아질 것”이라고 말했다.

 

다만, 최근 바른정당과의 통합 문제로 안철수 대표와 호남 의원들의 갈등이 고조되고, 박주원 최고위원의 DJ비자금 제보설로 당이 시끄러워 개헌 논의에 당력을 집중하지 못하고 있다.

 

바른정당도 개헌에 대해 뚜렷한 결론을 내지 못했다. 김세연 정책위의장은 통화에서 "기본적으로 권력분산형 개헌을 필요하다는 입장이지만 아직 심도있는 내부 토의를 하지 못했다. 당론으로 정해진 것은 없다"고 말했다. 다만, 바른정당은 개헌을 지방선거에 맞춰 해야한다는 개헌 시점과 문 대통령이 강조한 지방분권형 개헌 방향에는 기본적으로 동의하는 것으로 알려졌다.

 

그럼에도 불구하고 개헌 이슈가 정부여당 주도로 넘어갈 경우 불리한 여론 구도로 몰릴 가능성이 있기때문에 야당 입장에서 논의를 마냥 방치할 수 만은 없다.

 

다수의 국민들이 개헌 필요성을 공감하는데다 현 정부 지지율이 고공행진을 이어가고 있어 야당이 개헌에 소극적이거나 반대로 비쳐진다면 여론의 압박을 받을 가능성이 있다. 개헌 공론화위원회 등의 방법이 거론되는 상황이다. ‘개헌’대 ‘반개헌’ 구도가 지방선거에도 이어질 경우 야권이 선거 국면에서 불리해질 수도 있다.

 

이에따라 국회에서 개헌 논의가 가열되기 위해서는 몇주간의 시간이 더 걸릴 전망이다. 한국당의 새 원내대표가 개헌 논의를 어떻게 진행할지, 국민의당과 바른정당의 통합 논의가 어떻게 결론나느냐도 변수가 될 것으로 보인다.

    

과제 산적한 與

 

이처럼 내년도 예산안 처리를 이끌어낸 더불어민주당은 개헌 군불을 떼우고 있지만, ‘민생·개혁 입법’ 처리라는 힘겨운 과제를 두고도 고민에 빠진 상황이다. 여권으로선 ‘여소야대’라는 불리한 국회 지형과, 협치의 틈을 열어주지 않는 자유한국당을 ‘제1야당 파트너’로 둔 조건을 딛고 해법을 찾아야 한다.

 

민주당은 내년 6월 지방선거에서 개헌 국민투표를 동시에 진행해야 하며, 검찰 권력 비대화와 국가정보원 정치화를 막기 위해 조속히 고위공직자범죄수사처(공수처) 설치 법안, 국가정보원법 개정안을 처리해야 한다고 강조한다. 하지만 민주당 내부에선 권력구조 개편까지 포함한 개헌이 불투명한데다, 검찰·국정원 개혁 법안도 자칫 내년 상반기뿐 아니라 지방선거 이후 장기 표류할 가능성까지 내다보는 분위기도 있다.

 

우선 자유한국당이 개헌과 문재인 정부의 개혁법안에 반대하는 상황에서 의석수 절반을 넘지 못하는 민주당(121석)이 독자 처리에 나서는 데 한계가 있다. 전례 없이 지난 5월 대통령선거에 출마했던 야당 대표들(자유한국당·국민의당·바른정당)과 대권 도전의 뜻이 있는 대표(민주당)가 포진한 상황도 여야 대결 구도를 더 심화시킨다는 지적도 있다. 민주당의 한 관계자는 지난 12월12일 “각 당 대표들의 자기 정치 성향이 강하고, 조금이라도 여야의 공감대를 찾으려는 시도가 없어 국회에서 협치의 공간을 좁게 만드는 것도 문제”라고 말했다.

 

민주당은 현 상황을 헤쳐나가기 위해선 국민의당(39석), 바른정당(11석), 정의당(6석) 등의 협조를 이끌어내 의석수 절반 이상의 우군을 만든 뒤 자유한국당을 설득·압박하는 방식으로 개헌과 민생·개혁 입법에서 성과를 내야 한다고 보고 있다. 민주당은 그 방법 가운데 하나로 소수정당의 의회 진출을 확대하고 다당제를 보장하는 국회의원 선거제도 개편을 고리로 국민의당·바른정당·정의당 등의 협력 가능성을 높여야 한다는 의견이 많다.

 

현재 국민의당·바른정당·정의당은 국회의원 선거제도 개편이 당의 생존과 존재감 확대와 직결되는 문제다. 이들은 정당득표율과 비례해 의석수를 얻는 방향으로 선거제도가 개정돼야 한다는 입장이다. 다만 선거제도 개편을 두고 민주당과 이들 야당 사이 의견을 조율하는 것도 쉽지 않은 문제다. 민주당은 현행 소선거구제(1개 지역구에서 1등만 당선)를 바탕으로 정당득표율에 맞춰 비례대표의 수를 늘리는 연동형 비례대표제 도입 쪽에 무게중심을 두는 반면, 국민의당은 소선거구제만큼은 바꿔야 한다는 입장이다.

 

예산안 처리 과정에서 국민의당의 협조를 얻어낸 우원식 민주당 원내대표는 지난 12월12일 김동철 국민의당 원내대표의 방을 찾아 개혁입법에서도 협조를 요청했다. 이에 김 원내대표는 “우 원내대표는 국정원법과 공수처법을 얘기했고 저는 (야당이 특별감찰관을 추천하는) 특별감찰관법, (행정 입법을 견제하는) 국회법, 방송법 등을 얘기했다”며 “민주당 것만 개혁입법이 아니라 국민의당 제안 법도 다 개혁입법이다”라고 말했다. 김 원내대표는 “현재 국회의원 중대선거구가 논의되고 있지만 당장 임박한 지방선거 기초의원 선거구부터 2인 선거구와 2인 선거구를 합해 4인 선거구로 바꾸는 등 중대선거구제를 더욱더 확대해야 하며 이를 (내년) 2월 국회 안에 추진하자고 우 대표에게 제안했다”고 덧붙였다.

 

민주당은 이날 새로 선출된 김성태 자유한국당 원내대표가 문재인 정부의 국정과제마다 발목을 잡을 가능성을 우려하며 입법 협조도 당부했다. 강훈식 원내대변인은 브리핑에서 “공전 상태인 국회의 원만한 운영을 위해선 새 원내대표의 역할이 중요하다”며 “김성태 원내대표의 취임을 계기로 산적한 민생·개혁 입법에 속도를 낼 수 있게 되길 기대한다”고 밝혔다.

    

penfree1@hanmail.net

기사입력 : 2017-12-15

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