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민자역사, ‘국가 귀속’ 논란의 막후

치열한 여론전?…“특혜는 아니고 지분요구 합니다”

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김범준 기자 2017-09-15


지난 80년대 말 건설된 민자역사 세 곳이 운명의 갈림길에 놓였다. 올해 말 국가에서 받은 30년의 사업허가(점용허가) 기간이 끝나기 때문이다. 국내 민자역사 가운데 첫 계약 만료 사례다. 이후 처리 방안은 크게 세 가지다. 원상회복, 국가귀속, 점용기간 연장이다. 이중 국토부는 사실상 ‘국가귀속’으로 결론을 내고 기업들에게 되돌려 받으려하지만, 기존 점용기업들이 반발하는 상황이다. 다만, 점용기간을 연장해주기에는 ‘특혜 시비’에서 자유로울 수 없어, 국토부의 고민은 커지는 상황이다.

 


 

서울역 롯데마트·영등포역 롯데백화점 등 올해 말 계약 끝

기존 사업자들 ‘연장 희망’…무상 귀속 법적 분쟁 가능성도

입지조건 최적…새 사업자 선정 놓고 경쟁 매우 치열할 듯

부익부빈익빈 상황…민자역사 점용료 미징수액 350억 달해

 

▲ 한화역사가 운영하는 서울역 민자역사. <사진출처=롯데백화점 홈페이지>  

 

[사건의 내막=김범준 기자] 우리나라 철도역들 중 15개가 민간기업에서 투자한 ‘민자역사’다. 이 가운데 올해 말 점용 허가기간(30년)이 처음 만료되는 서울·영등포·동인천역 민자역사를 국가에 귀속해 새 사업자를 선정할 방침이라고 국토교통부가 지난 9월7일 밝히면서 논란이 커지고 있다.

    

민자역사는 무엇?

 

민자역사는 협소하고 노후화된 역사를 현대화하기 위해 도입됐다. 코레일(구 철도청)이 출자해 민간주관사와 함께 시행법인(SPC)을 만들어 유치한 민간자본으로 철도역(국가철도부지) 상부에 상업·역무시설 등 민자역사를 건설하는 것이다.

 

역사 건설 후 상업시설은 점용허가기간인 30년 동안 출자회사가 점유해 운영하는 대신 국가에 점용료를 지불한다. 역무시설은 전체 연면적 10% 이상으로 건설해 준공과 동시에 국가에 귀속 한다.

 

1987년 구 서울민자역사를 시작으로 현재 건립돼 운영중인 민자역사는 서울 6개, 경기 6개, 인천 2개, 대구 1개 등에 있다.

 

민자역사에서 발생하는 연간 점용료 수입은 약 489억원 이상인 것으로 알려졌다. 법률에서는 철도 민자역사 점용허가기간 만료때 원상회복을 원칙으로 하고 있다. 만약 원상회복이 불가능하거나 부적당한 경우에는 국가에 귀속하는 방법도 있다.

 

30년 전 건설돼 현재까지 사용되고 있는 역사를 안전상이나 그밖의 타당한 이유없이 철거해 원상회복하는 것보다는 국가에 귀속하는 것이 나을수 있다는 의견이 나온다.

 

마지막으로 점용허가기간 연장이다. 정부나 민간사업자에게 매력적인 대안일 수 있지만 기존 업체와 신규 진입을 노리는 업체끼리 첨예한 대립이 생길수도 있다.

 

국회 입법조사처 관계자는 “일부 업체는 국가의 점용료에 비해 지나친 수익을 창출하고 있다는 비난도 있어 건물의 안전성, 업체의 재무성, 공익성과 국가의 수익성 등을 고려해야 한다”고 말했다.

 

이어 “점용허가 기간이 만료된 후 국가귀속을 하는 경우에는 누가 운영과 관리를 할 것인가라는 문제가 있다”며 “국가귀속 후 새로운 사업자가 해당 시설을 운영할때도 전통시장에 대한 상권영향평가 조사와 지역발전금 등의 납부대상이 될 수 있다”고 덧붙였다.

    

▲ 롯데역사가 운영하는 영등포역 민자역사. <사진출처=롯데백화점 홈페이지>

 

국가귀속 민자역사

 

이번에 만료되는 3개 역사 운영사는 (주)한화역사(서울역)와 (주)롯데역사(영등포역), (주)동인천역사(동인천역)로, 지난 1987년부터 국가에 연간 수십억원 점용료를 내며 역사 내 상업시설을 운영해 왔다. 3개 역사의 ‘국가 귀속’ 방침이 정해지면서 새 사업자 선정을 놓고 유통업체 간 치열한 경쟁이 벌어질 것으로 보인다.

국토부는 “3개 역사는 1987년 6~7월 각각 점용 허가를 받아 올해 말로 점용 허가기간(30년)이 모두 종료된다”면서 “민자역사를 국가에 귀속한 다음 새로운 사업자를 선정해 ‘사용 허가’를 내줄 계획”이라고 밝혔다.

 

관련 법상 점용 허가기간이 만료되면 ▲원상회복(철거) ▲국가 귀속 ▲점용 기간 연장 등 3가지 방안 가운데 하나를 택하도록 규정돼 있다. 국토부 관계자는 “철도시설공단이 최근 진행 중인 용역의 중간 결과를 바탕으로 국가 귀속 방침을 정한 상태”라며 “민자역사 건물을 철거하는 원상회복이 원칙이지만 철도 이용객들의 불편 등을 감안해 국가 귀속으로 가닥을 잡은 것”이라고 말했다.

 

일단 민자역사 점용허가 기간이 끝났을 경우에 대해 법률은 ‘원상회복’을 원칙으로 규정한다. 상가는 모두 철수하고, 건물도 철거해야 한다는 얘기다. 이 때 2005년 제정된 철도사업법은 원상회복 기한을 원칙적으로 3개월로 정하고 불가피한 경우 연장할 수 있도록 규정하고 있다. 이와 달리 옛 국유철도재산활용법과 국유철도운영특례법은 국토교통부장관이 정하는 기한에 원상회복하도록 규정하고 있다. 올해 점용허가 기간이 만료되는 3개 역사에 대해서는 구법이 적용된다. 이번 사례에서 원상회복을 처리 대안으로 결정하는 경우 철거 기간에 대한 의무 조항은 없다는 얘기다.

 

문제는 현실성이다. 민자역사 대부분은 역무시설과 상업시설의 분리가 쉽지 않은 구조다. 시설물을 철거할 경우 역무시설 이용에도 차질이 생길 수밖에 없다. 허가기간이 만료됐다는 이유로 멀쩡한 건물을 철거하면 건물의 가치 손실이나 철거비용 및 철거기간 동안의 영업불능으로 인해 발생할 경제적 손실도 만만치 않다. 이에 따라 전문가들은 건물에 안전상 문제가 없다면 물리적·경제적 타당성을 따져보고 원상회복 의무를 면제해줄 필요가 있다고 본다. 2014년 만료 민자역사 처리 방안 마련을 위해 국토부가 서울대 산학협력단을 통해 위탁 작성한 ‘철도 민자역사 점용허가기간 만료시 처리방안 및 그에 따른 위탁기관의 역할정립 연구’ 보고서는 올해 만료되는 3개 역사 모두에 대해 원상회복은 부적절하다고 판단했다.

 

시설을 국가에 귀속시키거나, 현재 관리를 맡고 있는 업체에 점용기간을 연장하는 것이다. 그러나 세 역사에 적용되는 구법에는 시설물의 귀속 여부나 귀속 이후 역사 운영에 대해서는 구체적인 규정이 없다. 각 업체가 만든 시설물을 국가가 유상으로 해야 할지, 무상으로 귀속시킬지도 명확하게 정해져 있지 않다. 전문가들의 의견은 원상회복 의무를 면제해주는 대신 국가에 귀속할 경우엔 무상으로 하는 게 적합하다고 보고 있다.

 

현재 정부는 기존 사업자에 대한 점용기간 연장은 어렵다는 입장이다. 현재 철도사업법 시행령에 ‘30년 추가 점용 기간 연장이 가능하다’는 규정이 있지만 상위법인 철도사업법에는 명확한 근거가 없다는 이유에서다.

 

국토부 관계자는 “과거 국유철도재산활용법 등엔 민자철도 역사의 점용 기간 연장을 금지하는 조항이 있다”면서 “이런 상황에서 점용 기간 연장을 하면 기존 사업자에 대한 특혜 논란이 빚어질 수 있다”고 말했다.

 

실제로 당초 정부는 원상회복(철거), 기존 업체 점용 기간 연장 등을 고려했다. 하지만 철거는 현실적으로 어렵고 기간 연장은 특혜 논란을 불러일으킬 수 있어 결국 국가 귀속으로 방향을 좁혔다. 일부 공간은 공공용으로 쓰고 나머지 공간은 새로 사업자를 입찰·선정하는 방식이 될 전망이다.

 

현재 서울역 구 역사는 한화역사가 롯데마트에 임대를 내준 상태고, 롯데역사가 운영하는 영등포역사에는 롯데백화점이 들어서 있다. 동인천역사가 보유한 동인천역사는 과거 쇼핑몰, 인천백화점 등이 있다가 지금은 일반 상가로 쓰고 있다.

 

한화역사 등 3개 역사 운영사는 그간 백화점 등 상업시설을 운영하는 대신 국가에 점용료를 내왔다. 지난해 기준 각각 7억4000만원(동인천역), 66억원(서울역), 91억원(영등포역)이다. 국토부 관계자는 “새롭게 사업자를 선정하면 점용료 대신 사용료를 받게 된다”면서 “사용료 규모는 점용료에 비해 훨씬 클 것”이라고 말했다. 새 사업자로부터 받는 사용료는 철도시설공단의 철도건설 부채 상환 등 용도로 사용된다.

 

하지만 새로운 사업자 선정이 쉽지 않을 것이라는 전망도 있다. 관련 업계에선 “민자역사 건물을 활용하는 방안으로는 현재처럼 상업 시설을 운영해야 가장 큰 수익을 기대할 수 있다”면서 “그런데 새로운 사업자가 대규모 매장을 운영하려면 ‘유통산업발전법’ 등에 따라 주변 전통시장 상인 등의 동의를 받아야 하는 등 복잡한 절차를 거쳐야 한다”는 우려도 나온다.

 

‘사용허가를 받은 자는 그 재산을 다른 사람에게 사용·수익하게 해서는 안 된다’는 국유재산법 ‘전대 금지 조항’ 때문에 새로운 사업자가 선뜻 나서지 않을 것이라는 얘기도 나온다. 보통 백화점·마트 등을 운영하는 사업자는 개별 매장 운영자에게 다시 임대하는 방식으로 수익을 올리는데, 국유재산법 조항 때문에 재임대를 하기 어렵다는 것이다.

 

이에 업계 관계자는 “정부가 국가로 귀속한 뒤 재입찰을 실시할 것으로 예상되고 있다”며 “하지만 업체들은 현실을 고려할 때 아직도 연장 운용의 희망을 놓지 않고 있다”고 말했다.

    

충격의 업체들

 

이처럼 30년 만에 서울역, 영등포역 등 3개 사업자가 바뀌게 됨에 따라 현 사업자인 한화역사, 롯데역사, 동인천역사는 물론 대다수 민자 역사 사업자들은 충격에 빠진 분위기다. 30년 기한으로 계약했지만 최소 한 번 정도는 연장이 가능할 것으로 여기고 대규모로 투자를 했기 때문이다.

 

현재 15개 민자 역사 가운데 부천·부평 등 일부를 제외한 대다수는 연장 가능성을 염두에 두고 재무제표상 감가상각을 50년 기준으로 계산하고 있다. 민자 역사 중 기간이 만료되는 역사는 서울역 등 3곳이 처음이다.

한화그룹 관계자는 “일단 정부 결정을 보고 움직여야겠지만 아무래도 연장을 해주면 좋을 것 같다”고 말했다. 롯데그룹 관계자도 “결론이 아직 나지 않아 기업들이 안절부절 못하는 상태”라고 전했다.

 

한화역사 등 3개 역사 운영사는 그간 백화점 등 상업시설을 운영하는 대신 국가에 점용료를 내왔다. 지난해 기준 각각 7억 4000만 원(동인천역), 66억 원(서울역), 91억 원(영등포역)이다.

 

유통업계는 특히 민자 역사를 국가 귀속한 뒤 재입찰에 나설 경우 기업들이 몸 사리기에 나설 공산이 크다고 내다봤다. 우선 시설물이 한번 국가에 귀속되고 나면 해당 건물은 국유재산법에 의거해 5년간만 사용 허가가 난다. 기간 갱신도 최대 5년만 가능하기 때문에 사실상 낙찰된 사업자가 서울역, 영등포역 등에서 사업할 수 있는 연한은 총 10년을 넘지 못한다. 간판 교체 작업은 물론 리모델링까지 막대한 매몰 비용이 발생하는 점을 감안하면 매력도가 확 떨어질 수 있다는 얘기다.

 

덧붙여 30년 전과 달리 이제는 유통산업발전법에 따라 대형 유통 사업자가 입점할 때 지역 상인, 지방자치단체 등의 동의를 반드시 얻어야 하는 점도 기업들의 골칫거리다. 업계 관계자들은 나아가 철도사업법상 ‘무상’으로 명시된 국가귀속 조건도 법적 문제를 일으킬 여지가 있는 것으로 지적했다. 원상회복의무에 포함된 이 조항은 1987년 민자역사를 처음 유치할 때만 해도 명시가 안 된 부분이라 소급 적용 논란의 소지가 있기 때문이다.

 

또 다른 민자역사를 운용하는 유통업계 관계자는 “법률적으로 자문을 구한 결과 무상 귀속은 법적 분쟁을 일으킬 요인이 있는 것으로 확인했다”며 “그나마 대기업 운용 민자 역사들만 수익이 나는 상황에서 특혜 논란은 옳지 않지 않으며, 재입찰을 할 경우 ‘전대 금지 조항’ 때문에 들어가는 기업이 없을 것”이라고 주장했다.

 

한국철도민자역사협회 관계자는 “서울역의 경우 이번에 계약 만료되는 롯데마트 주차장·기계실 등이 신역사에 있는 롯데아울렛에 대부분 걸쳐 있는데 다른 사업자를 선정하면 이 같은 중복 공간을 어떻게 해결한다는 것인지 모르겠다”고 답답해 했다.

    

▲ 신촌역 민자역사의 경우 37억 여원의 점용료를 받지 못한 상황이다. <사진제공=서대문구청>    

 

점용연장은 특혜

 

그러나 일부 업체가 국가의 점용료에 비해 지나친 수익을 창출하고 있다는 비판은 끊임없이 제기되고 있다. 지난해 국정감사에서 임종성 더불어민주당 의원은 “롯데는 그간 국가 자산을 총수 일가 배불리기로 이용했다. 사회적으로 부도덕한 일이고, 국민적으로 지탄을 받아야 마땅하다”며 “국토부는 롯데에 대한 국민적 정서를 고려해 영등포 역사를 국가에 귀속시키고, 새로운 경쟁체제로 새 주인을 찾아줘야 한다”고 말했다.

 

또 국토부의 점용허가 연장 문제에 관한 ‘2차 연구용역’은 점용허가 연장 여부를 판단하기 위해 기존 사업자 및 임대사업 신청자 평가를 위한 구조를 제시했는데, 이는 사실상 기존 사업자가 가산을 받기 유리한 것으로 분석됐다고 지적했다. 점용허가 연장 기준을 두고 특혜 시비가 나올 수 있음을 보여주는 예다.

 

실제로 민자역사에 새롭게 진입하고 싶어 하는 유통사들은 입찰이 시작되면 참여하겠다고 밝히고 있다. 한 유통업체 관계자는 “3개 역사 모두 입지가 좋아 새 사업자를 뽑는다면 입찰에 참여하고 싶다”고 전했다.

 

결국 어느 방향으로 결정이 내려지더라도 논란은 커질 것으로 보인다. 국가귀속이나 점용허가 연장 결정을 내릴 경우 운영사업자 재선정이나 점용허가 연장 기준 선정 및 평가 등 후속 절차를 허가만료 이전에 끝내야 하기 때문이다.

 

원할한 사업 진행을 위해서는 현 사업자나 향후 임대사업자들에게 충분한 사업 준비 기간을 제공해야 한다. 기존 운영 현황 및 제출된 사업계획서를 상세히 평가할 기간도 필요하다. 이에 따라 국토부는 한국철도시설공단을 통해 발주한 민자역사의 계약 연장과 국가 귀속 기준에 대한 세 번째 연구용역 결과를 기다리지 않고 결정을 내릴 것으로 보인다.

 

국토부 관계자는 “최종보고서가 나오기 전 민자역사 처리 방안을 발표할 예정”이라며 “순서는 바뀌었지만, 조사 과정에서 연구 내용을 교류해왔기 때문에 상당 부분이 결정에 반영될 것”이라고 말했다.

    

점용료 체불사례

 

한편, 한국철도시설공단이 신촌역 등 민자역사로부터 받지 못한 점용료 미납액이 350억원에 이르는 것으로 나타났다.

 

국회 국토교통위원회 소속 김성태 자유한국당 의원이 국토교통부로부터 제출받은 자료에 따르면 철도공단은 민간사업자에 철도역 점용허가를 내주면서 신촌역 37억5만원, 동인천역 87억5000만원, 창동역 224억8000만원 등 3개역에서 총 349억8000만원의 점용사용료를 받지 못한 것으로 확인됐다.

 

신촌역, 동인천역, 창동역 등 이들 3개역에 부과된 점용료는 모두 580억5000만원이었으며 이중 납부된 금액은 230억7000만원에 그쳐 미납된 체납율은 60.3%(349억8000만원)에 달했다.

 

김 의원은 “철도사업법 제44조2항의 규정에 따라 민간사업자가 점용료를 납부하지 않았을 경우 국세체납처분의 예에 의해 징수할 수 있다고 하지만 실제로 징수된 사례는 없다”면서 “이대로 점용허가기간 30년이 만료하게 되면 사실상 체납된 점용료를 징수할 방법은 없는 것 아니냐”고 지적했다.

 

김 의원에 따르면 한국철도공사는 신촌역에 15억원, 동인천역에 7억5000만원, 창동역에 15억원 등 점용료를 미납하고 있는 3개역에 모두 37억5000만원을 투자해, 이중 동인천역으로부터만 9000만원의 배당이익을 얻는데 그쳤다.

 

김 의원은 “민간사업자의 경영상 문제로 인해 점용료가 체납되고 배당금이 지급되지 못할 수는 있지만, 국민의 혈세로 운영되는 철도공단과 철도공사가 점용료 조차 제대로 징수하지 못하고 투자금을 거의 그대로 날려버리는 것은 국민의 혈세를 낭비하는 것이나 마찬가지”라며 “민자역사에 대한 점용허가기간 만료가 도래하는 만큼 처리방향결정과 관리에 신중을 기해야 할 것”이라고 지적했다.

    

penfree1@hanmail.net

기사입력 : 2017-09-15

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