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[심층분석] 개헌, 꼭 필요한 것인가?

30년 이어진 ‘괜찮은’ 헌법…‘신중한 개헌논의 필요하다’

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김범준 기자 2017-08-29


지난 1919년 임시헌장을 기초로 1948년 제정된 대한민국 헌법은 제헌 헌법 이래 2017년까지 무려 9차례나 개헌됐다. 비극적인 현대 정치사의 영향으로 인해, 대한민국의 헌법은 개정 절차가 까다로운 편이다. 현행 헌법은 6월 항쟁의 영향으로 인해 개헌된 9차 헌법이며, 유일하게 10년 이상 유지된 헌법임과 동시에, 역대 최장수 헌법이다. 현행 헌법의 의의라면, 독재정권을 타도하고, 민주정권 시대를 엶으로써, 그간 훼손되었던 헌법의 참된 기능을 회복한 것이라 할 수 있다. 하지만 30년 된 헌법이 시대에 맞지 않다는 지적이 나오면서, 국회에서는 국민의 의사와는 상관없이 ‘10차 개헌’의 군불을 떼고 있다.

 


 

모든 정치 세력이 강조하는 개헌…文 대통령의 공약

개헌 논의 커다란 흐름…90년대부터 계속 논의돼 와

정치 세력 간 어려운 의견통일…원하는 방식 상이해

정치인 대한 부정적 시선 해소 없으면 지지 못 받아

 

▲ 최근 국회에서 보수·진보 정파를 불문하고 개헌논의가 활발히 진행되고 있다. <사진=김상문 기자>     © 사건의내막

 

[사건의 내막=김범준 기자] 9차 개헌에 의한 현행 헌정체제는 제6공화국 혹은 1987년 체제라고 불린다. 그러므로 다음 개헌은 10차 개헌, 7공화국의 헌법이 된다.

    

개헌의 필요성?

 

현행 헌법도 기존 군부정권 체제에서의 결함이나 모호한 부분이 일부 있는 것은 사실이다. 그러나 헌법이나 법률 조항을 볼 일이 상대적으로 적은 국민들은 헌법 개정에 큰 관심을 보이지 않았고, 쟁점이 쟁점이다보니 국회의원들의 찬성표가 잘 모이지 않아 개정안 발의부터 난항을 겪어왔다. 그나마 개헌에 대한 논의도 권력구조와 대통령, 국회의 임기 문제에 관련된 것들이 태반이다.

 

문제는 현행 헌법이 완벽하지는 않지만 그렇다고 심각한 결함이 있는 것도 아니라는 점이다. 제헌 헌법 제정 이후로 40년간 9번의 개헌이 있었던 반면, 9차 개헌 이후로는 30년간 잘 작동하고 있는 헌법인 것이다.

 

다른 개헌들과 비교해보면 현행 헌법이 얼마나 오래 작동했는지 단적으로 알 수 있다. 가장 빨리 이뤄진 개정은 3.15 부정선거 처벌에 대한 소급을 규정하는 제5차 개헌이다. 4.19 혁명으로 제2공화국이 등장한 후 정확히 5개월 14일 만에 이뤄졌다.

 

개헌론자들이 주장하는 대통령이 이미 있는 헌법마저 무시하고 국정을 농단하는 ‘제왕적 대통령제’가 과연 헌법의 탓일까라는 의문은 충분히 가능하다. 헌법 변형에 대한 논의를 금지하지 않았음에도, 이 헌법이 30년째 유지되고 있다는 것이 그 생각을 뒷받침한다.

 

다만 최순실 국정농단 사태로 불거진 ‘박근혜 게이트’로 인해 현 체재의 온갖 문제점들이 수면 위로 드러나면서, 진지하게 개헌을 요구하는 목소리도 나오고 있다. 지금의 대한민국은 뿌리부터 갈아엎지 않으면 답이 없으므로, 헌법부터 바꿔야 한다는 것이다.

 

특히 지난 3월10일 대통령 박근혜 파면 이후 정계에서는 개헌논의가 다시 뜨겁게 번지고 있다. 이와더불어 문재인 대통령도 개헌을 공약으로 내세우면서 정치권에서의 개헌 논의는 속도를 내고 있다.

 

하지만 최순실 게이트에서 박근혜 정권의 집권여당으로서 이번 10차 개헌을 해야 할 필요성을 느끼게 한 정국 혼란에 밀접하게 관련된 자유한국당에서는 오히려 ‘제왕적 대통령 때문에 이런 사단이 낫다’는 명분으로 자신들의 정권하에서 혼란을 야기하고 이를 막지 못한 자신들의 잘못에 대해 물흐리기를 하고 있다. 이들은 의원내각제·이원집정부제에 가까운 개헌 내용을 주장하고 있는데, 상당수의 정계 관계자는 자유한국당이 차기 정국의 불리함에 대비하고자 개헌을 주장한다고 보고 ‘물타기’라고 비판하는 중이다.

 

실제로 개헌에 대한 자유한국당의 입장이 국회선진화법에서 보이는 모습과 똑같다는 의견이 대두되고 있다. 자유당 본인들이 불리할 때는 자신들에게 그나마 일정 부분 영향력을 행사할 수 있게 해주는 안전장치를 적극 도입하다가 이후 자신들이 주도권을 다시 되찾게 되면 국정주도에 걸림돌이 되는 안전장치를 자신들이 부숴버리고자 행동이 또 반복될 것이라고 보고 있다.

 

실제로 국회 선진화 법 사례에서 보수 정당인 새누리당(현 자유한국당) 측에서 본인들이 과거 적극 도입을 주장한 국회 선진화 법이 이후 총선에서 연이어 승리하면서 자신들이 과반을 차지하여 정국을 주도할때 자신들의 일방적인 의사진행을 효과적으로 막는 것을 깨닫고 이건 위헌임을 적극적으로 우기며 폐지를 시도했다.

개헌도 마찬가지로서, 박근혜가 대통령으로 버티고 있을 시절에는 개헌에 대해 부정적 모습을 보이다가, 탄핵 정국에 돌입하자마자 개헌 군불을 뗀 후 탄핵이 완료되자 적극적으고 개헌을 추진했 모습이 그것이다.

 

이같은 자유당의 모습과는 별개로 개헌의 세부적인 내용은 논란이다. 일단 개헌의 논점 중에서도 핵심이 기본권 보장, 권력 구조의 개편인데 이 권력 구조의 개편도 대통령 임기의 변경, 의원내각제·이원집정부제로의 변환 등 여러가지 방향이 있다. 그런데 이중 의원내각제·이원집정부제 변환은 시민들의 반감이 적지 않은 편이다.

 

이는 국회에 대해 상당수의 시민들이 반감을 가지고 있는것에 기인한다. 예를들어 안철수 국민의당 대표 등 포퓰리즘 적인 성향을 가지고 있던 정치인들이 ‘국회의원 수를 줄이겠다’는 공약을 제시하면서 큰 인기를 끈 게 단적이다.

 

또한 일부 국민들은 국회의원을 국개의원 등의 멸칭으로 부르기도 하며, 정치유머에서 국회의사당은 자주 없애야 할 장소로 언급되는 정도기 때문이다. 이러한 비난을 의식해 국회에서 지나친 특권이자 세금을 갉아먹는다고 비판을 받던 국회의원 연금 폐지를 결정할 정도였다.

 

이같은 국회의원들이 주장하는 의원내각제 또는 분권형 대통령제는 결국 국회의원들에게도 대통령의 권한을 나눠주자는 말이기 때문에, 본격적으로 여론전이 시작된다면 국민적 반발이 커질 가능성이 농후하다.

 

실제로 노무현 정부에서 보건복지부 장관을 지낸 유시민 작가는 각종 토론회에서 ‘대통령의 권한을 나누자’는 최근의 개헌 취지에 대해 “(박근혜 전)대통령이 헌법을 안 지켜서 탄핵이 됐는데 헌법이 잘못됐으니까 헌법을 고치자고 이야기하는 건 잘못됐다”라며 “권력을 나누자는 데 대해서는 국회의원들이 대통령 보다 낫다고 보지 않는다”는 취지의 발언으로 개헌론자들을 비판한 바 있다.

    

▲ 지난 1987년 개정된 9차 헌법은 30년이 지난 지금까지도 이어져오고 있다. <사진=SBS 영상 캡처>  

 

개헌논의 흐름

 

이같은 비판여론과는 별개로 10차 개헌 자체는 어느정도 필요하다는 지적이 많다. 10차 개헌 논의는 의외로 생각보다 빨리 시작되었다. 가장 먼저 벌어진 개헌 논의는 1990년 3당합당 당시로 당시 3당의 수장이었던 노태우, 김영삼, 김종필은 합당을 하면서 기존의 대통령제를 의원내각제로 개헌할 것을 합의한 비밀 각서를 작성했다 유야무야된 일도 있었다. 이것이 지난 1990년 10월25일 중앙일보에 폭로되면서 14대 대선을 앞두고 노태우와 김영삼 사이의 갈등을 불러오기도 했다.

 

이후에도 개헌 논의는 여야를 가리지 않고 많이 나왔다. 15대 대선에서 김대중 국민의 정부는 이른바 새정치국민회의와 자유민주연합의 ‘DJP 연합’(김대중·김종필 연합)으로 집권했고, 당시 자민련의 연합 전제가 내각제 개헌이었기에 대선에서도 이를 공약하고 있었다.

 

하지만 신한국당과 민주당(1995년)이 합당해서 이뤄진 한나라당이 과반을 넘는 관계로, ‘의석 빼내기’를 시도했음에도 개헌선에 한참 미달했다. 초기 계획대로라면 내각제 개헌 후 치뤄졌어야할) 16대 총선에서 연합공천 실패, 지역구 의석 축소, 비례대표제 도입 무산과 남북정상회담 발표에 따른 영남표의 결집으로 연립여당의 의석수가 과반에 미달하고, 이 전후로 두차례 양당이 갈라서면서 개헌논의는 사실상 이어가지 못했다.

 

노무현 참여정부 이후로는 대통령이 주로 임기 말이 되어 국정 장악력이 떨어질 때 개헌 이슈를 들고 나와 차기 대선 주자들이 자기가 대통령되면 하겠다고 반대하고, 당선된 이후에는 국정 운영을 위해 개헌 논의를 고사시키는 패턴이 반복됐다.

 

실제로 노무현 전 대통령과 이명박 전 대통령은 모두 임기 말미 쯤 개헌 이슈를 제기했고, 이는 박근혜 전 대통령도 마찬가지다. 그러나 야당과 유력 대선후보(당시 박근혜 한나라당 대표)가 반대하여 논의는 사그라들었다.

 

당시 박근혜 대표는 개헌 제의를 하는 노무현 대통령에게 “참 나쁜 대통령이다. 국민이 불행하다. 대통령 눈에는 선거밖에 안 보이느냐. 민생경제를 포함, 총체적인 국정위기를 맞고 있고 선거가 일 년밖에 남지 않은 시점에서 개헌논의를 하면 블랙홀처럼 모든 문제가 빨려 들어갈 수 있다”고 비판한 바 있다.

 

하지만 참여정부 말기 때는 단순히 대통령의 정치공학적 계획만은 아니어서, 총선과 대선이 20년만에 가장 가까운 시기(5개월)에 치러지는 2008년과 같은 해에 치러지는(8개월) 2012년은 사실상 대통령이나 국회의원의 임기단축 없이 선거를 치를 수 있는 기회였다. 이론적으로는 이런 시기를 다시 만나려면 최소 2028년까지 10년을 기다려야 했지만 당시 야당인 한나라당과 박근혜 대표가 극렬히 반대해 결국 실패했다.

 

그러다 2012년 18대 대선에서 개헌이 다시 이슈로 등장하고, 당시 박근혜 후보는 당선되면 4년 중임제로 개헌하겠다는 입장을 밝혔지만, 당선된 후 국정 추진력에 영향력을 줄 수 있음을 우려하였는지 개헌 논의를 한동안 차단해왔다. 이러한 영향인지 2013년 4월12일 여야가 개헌 논의 기구를 구성하기로 합의하였으나 결국 무산되었다.

 

19대 국회 내에서는 ‘개헌추진 국회의원 모임’에 절반 이상의 의원들이 소속되어 있어 개헌의 불씨는 사그라들지 않았다. 그러나 정당별로, 정파별로 유불리와 이념에 따라 추구하는 바가 조금씩 달라 합의가 잘 이루어지지 않고 있었다.

 

비박(친이)계 좌장인 이재오 당시 의원이 개헌전도사를 자청하며 다시 개헌을 주장하고 나섰으나 별 논의가 진전되지 못했다. 대체적인 여야 정당의 개헌흐름은 대통령의 권한을 축소하는 이원집정부제(책임총리제)나 의원내각제 식의 분권형 개헌의 흐름으로 보여지고 있다.

 

그러다가 2016년 20대 총선이 20년만의 3당체제로 결론나면서 개헌 논의는 재개되었다. 2016년 6월, 제20대 국회가 개원하면서 전반기 국회의장인 정세균 의장이 다시 개헌논의에 불을 지폈다.

 

그리고 2016년 10월 20일 정계복귀를 선언한 손학규 전 민주당 대표도 제7공화국을 언급하며 개헌론에 불을 지폈고, 이에 화답이라도 하듯 2016년 10월24일 개헌에 부정적이던 박근혜 전 대통령도 임기 말이 되자 후술되어있듯 직접 개헌논의를 언급했다. 박 전 대통령은 최순실 국정농단 사태가 터지면서 국정 장악력의 상실이 불보듯 뻔한 시점에 와서야 개헌을 화두로 던졌기 때문에 진정성이 전혀 보이지 않았다.

 

이런 여야 거대정당 간 개헌 논의와는 별도로 진보정당에서는 과거부터 자체적으로 진보적 아젠다를 내걸고 개헌을 공약으로 내세워왔다. 지난 2012년 대통령 선거 당시에는 2013년 체제 등으로 회자되기도 했다. 애초 구 민주노동당의 2007년 대선후보 경선에서 노회찬 후보의 캐치프라이즈가 제7공화국이었다. 결국 거대정당과는 방향성이 약간은 다르지만 진보세력 내에서도 현 87년 체제를 종식하고 새로운 체제를 열자고 주장하는 사람들이 있는 것이다.

    

▲ 문재인 대통령은 권력분산과 지방분권 강화를 골자로한 개헌에 찬성한 바 있다. <사진=김상문 기자>     © 사건의내막

 

어려운 의견 통일

 

하지만 이같이 넘쳐흐르는 개헌 요구에도 헌법 고치기가 힘든 이유는 사회 각계각층에서 수많은 개헌 방안이 쏟아지고 있기 때문이다.

 

모든 쟁점의 핵심은, 헌법 개정의 가장 크지만 어쨌든 일부에 불과한 내용인 권력 구조 재편성에 대해 이해 당사자들끼리 전혀 의견 통일이 되지 않는다는 사실이다.

 

쟁점은 독일식 비례대표제, 중선거구제 등의 개편을 비롯한 선거법 개혁과 대통령 중임제, 의원 내각제, 이원집정부제 개헌 등 권력구조 개편에 초점이 맞추어져 있다.

 

그리고 가장 관심사인 대통령 임기와 관련해 여러 문제가 있다. 첫째, 장기적인 시각에서 정책을 추진해야 할 필요성이 큼에도 불구하고 5년의 임기는 너무 짧다는 점이다, 어떤 선출직이라도 임기 초 1년은 기존 조직 인수인계 과정에서 조직 개편과 국정 방향 전환으로 날아가고, 임기 말 1년은 레임덕으로 날아가다시피 하다보니 실제로 제대로 일할 수 있는 시간은 2~3년밖에 안 된다는 것. 여기에 주요한 국정 축인 국회와 임기가 따로놀다보니 국회 원구성에 따라 레임덕은 물론 국회와 정부의 분열양상이 격화되어 국정이 혼란에 빠지는 것이다.

 

둘째, 대통령이 본인에 대한 직접적인 평가를 받지 않다보니 국정운영에 국민의 눈치를 덜 본다는 단점이 있다.

 

셋째, 설령 잘 한다하더라도 애초부터 두 번 다시 정권을 못 잡기 때문에 레임덕이 너무 빨리 온다는 것이다. 애초에 제헌헌법과 독재에 의해 헌법이 개헌(2, 6차개헌)되기 이전에도 대통령의 3선은 불가하더라도 연임(2선)은 허용사항이었으며, 합리적인 조항으로 받아들여졌다. 9차 개헌 당시 겨우 얻어낸 대통령 직선제에 한 발 더 나아가 단임제까지 결정하게 된 것이다. 이것이 30여 년 정도의 세월이 지난 현재에도 여전히 유효한가 하는 여부가 이슈됐다.

 

국회의원들도 특히 문제삼는 것은 대충 30년쯤 굴려보니 선거에 이기고도 국론이 분열되거나, 잘못된 대통령이 나타나서 빨리 갈아치워야 할 경우나, 잘하는 대통령이 나타나도 한 번 더 할 가능성이 없다는 것이다.

게다가 이전의 헌법들과 비교해서 상당부분 개인의 권리나 지방자치제가 강화되었으나, 사회 전반의 평등한 권리와 부의 분배, 균형발전을 위해선 턱없이 부족하다는 의견이 부상하고 있다.

 

특히나 현재 한국의 정치 체제는 미국식 대통령제와 프랑스 드골 체제의 요소가 꽤 많이 들어있기 때문에 일명 ‘제왕적 대통령제’로 여전히 대통령의 권위가 강하다는 평가가 있다.

 

개인의 인권보장과 통치구조를 두고 많은 논의가 이뤄지고 있으나 헌법학자들과 일부 국회의원들은 가장 현대적인 헌법으로 분류되는 독일과 스위스 헌법 등을 참고하여 기본권 부분도 강화하는 등의 논의가 이뤄지고 있다.

    

부정적인 국민 시선

 

하지만, 87년 이후 이뤄진 수많은 정치권의 개헌 논의는 87년 직선제 개헌요구에 비하여 국민들의 적극적 지지를 이끌어내지 못했다.

 

대체로 국민들은 개헌에 대해 부정적인 시각을 가지고 있으며, 애초에 정치권, 특히 국회에 대한 국민의 신뢰가 밑바닥이라 개헌을 하더라도 현 상황이 별로 나아지지 않거나 오히려 더욱 악화될것이라는 비관적인 인식도 상당하다.

 

그렇기 때문에 재벌·검찰 개혁 이전에 진행되면 정경법유착의 확대재생산을 불러올 것이나 괜찮은 거버넌스가 확립되고 임기 말 지지율이 50%를 넘는 대통령이 5연속으로 나올 정도로 정당의 인물 육성 능력이 나아지고 정국이 안정되면 권력구조 개편을 해도 된다는 의견도 있다.

    

penfree1@hanmail.net

기사입력 : 2017-08-29

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